La Knesset (parlement israélien) œuvre actuellement au renouvellement de l’ordonnance temporaire qui permet la division des maisons individuelles en petites unités de logement. Pourtant, ces dernières années apparaît évident que cette ordonnance n’a pas du tout contribué à augmenter l’offre ou à endiguer les divisions illégales.
La version mise à jour inclut cependant de nouvelles dispositions : la construction d’une nouvelle unité de logement à côté de la bâtisse existante et un permis de division dans les kibboutzim et les moshavim. La Commission de l’Intérieur et de la Protection de l’Environnement débat actuellement d’un projet de loi sur la division d’habitations existantes en unités de logement.
Ce projet vient dans le prolongement d’une disposition temporaire en vigueur de 2017 à 2023 et est maintenant en voie d’être approuvée avec quelques modifications substantielles, alors qu’elle avait précédemment été retirée des projets de lois.
Dans sa première version, il n’y avait pas eu d’effet significatif sur l’offre de logements, toutefois ses promoteurs espèrent que cette nouvelle version permettra d’augmenter l’offre d’appartements “à court terme”.
De même qu’aux termes de la précédente version (appelée Amendement 117 à la Loi sur l’Urbanisme et la Construction), la version actuelle autorise la division d’un appartement à condition que sa superficie soit d’au moins 120 mètres carrés.
La nouvelle version précise également que la superficie de chaque nouvelle unité de logement, suite à la scission, devra avoir une superficie d’au moins 45 mètres carrés afin de garantir qu’elle sera utilisée comme logement indépendant.
Cependant, d’autres modifications pourraient être apportées à la version avant son approbation en deuxième et troisième lecture.
L’un des principaux changements réside dans le fait que la version mise à jour prévoit la possibilité de construire une annexe, sans pour autant diviser la bâtisse existante.
Du propre aveu des rédacteurs de la loi, cette disposition a une fonction incitative et pour cause, la précédente version n’avait débouché que sur quelques centaines de permis, au cours des cinq années d’existence.
Selon les données recueillies par le Centre de recherche et d’information de la Knesset, entre novembre 2017 et juin 2019, 352 demandes de division d’appartements ont été soumises aux comités locaux, et seulement 74 d’entre elles ont été approuvées, contre des dizaines de milliers d’appartements divisés qui existent, sans autorisation.
Notons que dans la version actuelle, de même que dans la précédente, il n’est pas nécessaire de construire une chambre forte (mamad) dans les unités de logement, qu’il s’agisse d’une construction ou de la division d’un espace existant et ce, malgré la situation sécuritaire ; il a été indiqué que cette question serait examinée à nouveau.
La nouvelle ordonnance temporaire précise que la loi ne s’appliquera pas dans les “zones d’influence” proches du métro, c’est-à-dire à proximité des stations de métro prévues “afin de ne pas créer de conflit entre les objectifs des différents dispositifs et de permettre une promotion efficace et optimale du quartier autour des stations de métro.”
Les futures lignes de métro devraient traverser environ 24 localités/villes différentes.
Le directeur du Centre national de planification, Natan Alantan, est quant à lui opposé à la loi : “l’expérience a démontré que très peu de divisions ont été approuvées et la majorité présentaient des malfaçons. Par ailleurs, la plupart des gens n’ont présenté une demande qu’après s’être fait “attraper” (comprendre une division illégale).
Nous n’avons aucun intérêt à encourager les gens à enfreindre la loi lorsqu’ils savent qu’ils pourront plus tard légaliser la démarche qu’ils ont entreprise”.
Pourquoi la précédente ordonnance temporaire n’a-t-elle pas tenu la promesse d’ajouter “des dizaines de milliers de logements” ?
L’ancienne membre de la Knesset Rachel Azaria, qui dirigeait à l’époque la commission des réformes, estime que “bien qu’il s’agisse d’une loi importante, elle a posé beaucoup de difficultés dans son application, empêchant finalement sa réalisation. J’ai tenté d’élargir les possibilités de mise en œuvre, mais en vain, en raison des oppositions des autorités locales ; en fin de compte, le pouvoir reste entre leurs mains”.
“La législation a complètement échoué parce qu’elle impliquait beaucoup de bureaucratie et une multitude d’exigences de la part des comités locaux”, ajoute l’avocat Barak Keenan, associé au sein du cabinet Firon, qui représente, entre autres, comités et autorités locales. “Les commissions y ont vu un dangereux précédent. Si un maire ,ou encore, un président d’un comité local décide que dans un certain quartier il ne veut pas que les appartements soient divisés, cela n’arrivera tout simplement pas”.
Yogev Charbit, consultant économique auprès des autorités locales, estime que “la principale difficulté pour diviser les appartements de manière ordonnée est le fait qu’il faut s’intéresser d’une part à toutes les infrastructures, mais également payer des taxes d’amélioration. À cela s’ajoute le manque de contrôle en Israël, et un manque manifeste de motivation permettant de parvenir à un arrangement juridique”.
Le manque d’application de la loi semble déconcertant, dans la mesure où les municipalités pourraient engranger d’énormes revenus si elles entreprenaient de régulariser les divisions illégales.
L’arrêté temporaire, tant dans sa version précédente que dans sa version actualisée, prévoit une taxe d’amélioration réduite à 34 % en cas de division en différentes unités ou de construction supplémentaire.
Il n’existe pas de données précises en Israël concernant l’étendue des logements divisés sans approbation, mais une étude réalisée en 2017 par le professeur Rachel Alterman, le professeur Yifat Holzman-Gazit et le Dr Tal Modei-Shnir a estimé qu’il en existe environ 120,000 sur l’ensemble du territoire.
À noter, que bien qu’il soit question d’une taxe d’amélioration réduite, cette dernière s’élève tout de même à des dizaines de milliers de shekels pour chaque appartement divisé.
“Le nombre d’appartements divisés en Israël sans permis est énorme !”, souligne Azaria.
“Dans certains quartiers, pas un appartement n’est pas divisé et pas seulement pour de l’habitation, mais également des salons de coiffure, des centres esthétiques, etc…L’on peut supposer que certains maires préfèrent ne pas entrer en conflit frontal avec les propriétaires de ces derniers, même au prix d’une perte de revenus pour sa municipalité”.
L’un des ajouts majeurs à la nouvelle version concerne les kibboutzim et les moshavim, où la division n’était pas possible dans la version précédente.
La nouvelle version permet d’appliquer les instructions également en zone rurale, en tenant compte de la limitation du nombre de logements dans l’agglomération. Dans les districts du nord et du sud, il sera possible d’ajouter jusqu’à 15 % au plafond existant.
Keenan estime que dans les moshavim et les kibboutzim, une telle démarche pourrait être plus simple, car “il y aura moins d’objections et moins de contraintes”.
Toutefois, il estime que cette loi ne sera pas la solution à la crise immobilière que traverse le pays ; au contraire, elle créera plus de litiges et de procédures judiciaires que de solutions”.
Arnaud Sayegh
Avec l’aimable autorisation de KNE
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